СПРАВКА по результатам обобщения судебной практики по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц Федеральной миграционной службы, действующих в Республике Татарстан
Введение
В соответствии с планом работы Верховного Суда Республики Татарстан проведено обобщение судебной практики по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц Федеральной миграционной службы, действующих в Республике Татарстан, за 2011 и первое полугодие 2012 года.
Выделение данной категории из общей массы дел, возникающих из публичных правоотношений и рассматриваемых в порядке главы 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, обусловлено спецификой деятельности миграционного органа, а также предоставляемых им государственных услуг и осуществляемых им государственных функций.
Концепцией государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2012 года были определены следующие цели:
а) обеспечение национальной безопасности Российской Федерации, максимальная защищенность, комфортность и благополучие населения Российской Федерации;
б) стабилизация и увеличение численности постоянного населения Российской Федерации;
в) содействие обеспечению потребности экономики Российской Федерации в рабочей силе, модернизации, инновационном развитии и повышении конкурентоспособности ее отраслей.
При этом государственная миграционная политика Российской Федерации базируется на следующих принципах:
а) обеспечение прав и свобод человека и гражданина;
б) недопустимость любых форм дискриминации;
в) соблюдение норм национального и международного права;
г) гармонизация интересов личности, общества и государства;
д) взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, развитие институтов социального партнерства и гражданского общества;
е) защита национального рынка труда;
ж) дифференцированный подход к регулированию миграционных потоков в зависимости от целей и сроков пребывания, социально-демографических и профессионально-квалификационных характеристик мигрантов;
з) учет особенностей регионального развития;
и) открытость и доступность информации о миграционных процессах и принимаемых решениях в области реализации государственной миграционной политики Российской Федерации;
к) научная обоснованность принимаемых решений.
Указом Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 года № 636 утверждена новая структура федеральных органов исполнительной власти, в которой Федеральная миграционная служба определена как самостоятельный орган, деятельностью которого руководит Правительство Российской Федерации. До принятия данного Указа Федеральная миграционная служба занимала позицию органа, подведомственного Министерству внутренних дел Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314, Указ Президента Российской Федерации от 24 сентября 2007 года № 1274, Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года № 724).
В настоящее время правовой статус Федеральной миграционной службы определен Положением о Федеральной миграционной службе, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 13 июля 2012 года № 711. В соответствии с пунктом 1 Положения Федеральная миграционная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции, правоприменительные функции, функции по федеральному государственному контролю (надзору) и предоставлению (исполнению) государственных услуг (функций) в сфере миграции.
До вступления в силу указанного постановления деятельность этого органа осуществлялась на основании Положения, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 года № 928. В данном документе Федеральная миграционная служба позиционировалась как орган-исполнитель, деятельность которого сводилась к реализации государственной политики, правоприменению и оказанию государственных услуг.
Изменение правового статуса и расширение объема полномочий этого органа позволяют делать выводы о повышении роли Федеральной миграционной службы в формировании миграционной политики государства, об укреплении ее позиций в системе федеральных органов исполнительной власти.
Как следует из анализа полномочий Федеральной миграционной службы, ее деятельность направлена на установление и подтверждение правового статуса граждан Российской Федерации, лиц без гражданства и иностранных граждан, от чего, в свою очередь, зависит объем и возможность реализации их прав и обязанностей. Вопросы законности решений, принимаемых органами и должностными лицами Федеральной миграционной службы и непосредственно связанных с реализацией прав граждан Российской Федерации на свободу передвижения и прав иностранных граждан и лиц без гражданства на пребывание в Российской Федерации, нередко становятся предметом судебного контроля.
Миграционное законодательство Российской Федерации, несмотря на его постоянное совершенствование и адаптацию к реалиям жизни, все же оставляет достаточно широкие возможности административного усмотрения при принятии решений. Например, Федеральным законом от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» установлены основания, по которым въезд в Российскую Федерацию не разрешается (статья 27), а также основания, по которым въезд может быть не разрешен (статья 26). Диспозитивная формулировка основополагающих норм, допущение в административную процедуру элемента оценки относит изучаемую сферу к потенциально коррупционным. В связи с этим в условиях реализации государственной антикоррупционной политики еще более значительной представляется роль суда в оценке законности решений, действий (бездействий) государственных органов и их должностных лиц.
Целью обобщения судебной практики по обозначенной категории дел является выявление сложностей, возникающих при их рассмотрении, определение единого подхода к разрешению вопросов при применении миграционного законодательства, выявление и предупреждение судебных ошибок.
Раздел 1.
Общие вопросы при рассмотрении дел об оспаривании решений,
действий (бездействия) органов Федеральной миграционной службы
и их должностных лиц
1.1 Нормативное правовое регулирование правоотношений в сфере миграции и основные нормативные правовые акты, применяемые при рассмотрении дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов Федеральной миграционной службы и их должностных лиц
Анализ законодательства, регулирующего правоотношения в сфере миграции, позволяет сделать вывод о том, что в основе миграционной политики государства лежит гарантированный нормами международного права принцип свободы передвижения и свободы выбора места жительства.
Так, статьей 13 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 10 декабря 1948 года, провозглашено право каждого человека свободно передвигаться и выбирать себе местожительство в пределах каждого государства, покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну.
Приведенные положения Декларации получили развитие в статье 2 Протокола № 4 от 16 сентября 1963 года к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, заключенной в Риме 4 ноября 1950 года. Согласно данной статье такое право принадлежит каждому, кто на законных основаниях находится на территории какого-либо государства, в пределах этой территории. Частью 3 этой же статьи установлено, что пользование таким правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности или общественного спокойствия, для поддержания общественного порядка, предотвращения преступлений, охраны здоровья или нравственности или для защиты прав и свобод других лиц.
Указанные нормы международного права нашли отражение в статье 27 Конституции Российской Федерации, установившей право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства.
Правовой статус граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства устанавливается в соответствии с Федеральными законами от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», от 19 февраля 1993 года № 4528-1 «О беженцах», Законом Российской Федерации от 19 февраля 1993 года № 4530-1 «О вынужденных переселенцах».
Основу нормативного правового регулирования правоотношений, связанных с реализацией гражданами Российской Федерации и иными лицами прав на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства, составляют Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 года № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места жительства и пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», Федеральные законы от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», от 18 июля 2006 года N 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации».
Во исполнение норм федеральных законов принято значительное количество подзаконных актов: указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации. Вопросы применения этих актов будут подробнее отражены в соответствующих разделах настоящего обобщения.
Необходимо отметить, что большую роль при рассмотрении дел об оспаривании решений, действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц играют административные регламенты. Поскольку предметом всесторонней оценки в данном случае является законность и обоснованность решений, действий (бездействия) должностных лиц, судам необходимо определить их соответствие указанным документам, которыми определен порядок действий должностного лица в рамках той или иной административной процедуры.
Вместе с тем достаточно обширная нормативная база не исключает пробелов и коллизий в правовом регулировании отношений, являющихся предметом деятельности Федеральной миграционной службы.
Как было отмечено в Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2012 года, миграционное законодательство Российской Федерации не в полной мере соответствует текущим и будущим потребностям экономического, социального и демографического развития, интересам работодателей и российского общества в целом. Также в Концепции были обозначены проблемы несовершенства действующей системы управления миграционными процессами, которое проявляется в наличии большого числа незаконных мигрантов.
Важными элементами государственной миграционной политики Российской Федерации являются создание условий для адаптации и интеграции мигрантов, защита их прав и свобод, обеспечение социальной защищенности. Решение этих проблем затрудняется неоправданной сложностью получения статуса постоянно проживающего в Российской Федерации, а также неурегулированностью правового положения иностранных граждан. Сложности в получении разрешения на временное проживание и вида на жительство затрудняют процесс получения гражданства для большинства законопослушных мигрантов.
Таким образом, несовершенное законодательство и система управления миграционными процессами, осуществляемого, в частности, Федеральной миграционной службой, порождает возникновение споров по вопросам применения законодательства и разнородную практику по некоторым категориям дел.
1.2 Общая характеристика гражданских дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов Федеральной миграционной службы и их должностных лиц
1.2.1 Субъектный состав
Глава 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации предусматривает право граждан на обращение в суд с заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если они считают, что нарушены их права и свободы.
Статьей 255 Кодекса к решениям, действиям(бездействию)органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, отнесены коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых:
нарушены права и свободы гражданина;
созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;
на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.
Что характерно для всех дел, рассматриваемых в порядке главы 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, на стороне заявителя выступает гражданин или организация (в отдельных случаях – прокурор), а на стороне заинтересованного лица – соответствующий государственный орган (орган местного самоуправления) или должностное лицо.
В качестве заявителей по обобщаемой категории дел, как правило, выступают физические лица (граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства), реже – организации, заинтересованные в привлечении иностранной рабочей силы. Судами также рассмотрены заявления прокуроров, выступающих в интересах несовершеннолетних, о возложении на миграционный орган обязанности по регистрации несовершеннолетних по месту жительства или пребывания.
По вопросу о составе участников со стороны заинтересованных лиц, необходимо отметить следующее.
В соответствии с пунктом 4 Положения о Федеральной миграционной службе, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 года № 928, действовавшего в изучаемый период времени, а также пунктом 5 ныне действующего Положения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 13 июля 2012 года № 711, Федеральная миграционная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через свои территориальные органы, загранаппарат, а также иные входящие в ее систему организации и подразделения.
В Республике Татарстан функции Федеральной миграционной службы осуществляет Управление Федеральной миграционной службы по Республике Татарстан, образованное Приказом Федеральной миграционной службы от 30 ноября 2005 года № 128 в качестве территориального органа.
Согласно Типовому Положению о территориальном органе Федеральной миграционной службы, утвержденному Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 2 декабря 2005 года № 983, территориальный орган создается для осуществления правоприменительных функций, функций по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, а также для реализации отдельных установленных законодательными и иными нормативными правовыми актамиРоссийской Федерации задач и функций Федеральной миграционной службы.
Территориальный орган имеет структурные подразделения, включая посты иммиграционного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации.
Таким образом, в качестве заинтересованных лиц по изучаемой категории дел судами привлекаются Управление Федеральной миграционной службы по Республике Татарстан и (или) его структурные подразделения (отделы, отделения, территориальные пункты), расположенные в районах и городах Республики Татарстан, отдельные должностные лица, чьи действия оспариваются.
1.2.2 Полномочия Федеральной миграционной службы
Предметом рассмотрения по делам об оспаривании решений, действий, бездействия органов и должностных лиц Федеральной миграционной службы, действующих в Республике Татарстан, являются правоотношения, возникающие в связи с реализацией данным государственным органом, его должностными лицами своих полномочий.
Компетенция Федеральной миграционной службы определена вышеуказанным Положением о Федеральной миграционной службе и представляет собой довольно широкий круг полномочий, как по сфере правоотношений, так и по характеру административных действий. В основном это общие организационные и правовые вопросы реализации государственной политики в сфере миграции, а также деятельность, непосредственно связанная с контрольными (надзорными), регистрационными, разрешительными и организационными функциями.
В разделе II действующего Положения, определяющего полномочия Федеральной миграционной службы, насчитывается 34 пункта (без учета разделения на подпункты), что немногим больше, чем в прежнем Положении, включившем в ее компетенцию 29 полномочий.
Правоотношения, входящие в предмет деятельности Федеральной миграционной службы, можно условно разделить на три группы по критерию правового статуса субъектов:
1) правоотношения с участием граждан Российской Федерации (выдача и замена документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации, регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту жительства);
2) правоотношения с участием иностранных граждан, лиц без гражданства (вопросы оформления гражданства Российской Федерации, признание лиц беженцами, вынужденными переселенцами, предоставление документов на въезд в Российскую Федерацию, на пребывание на территории Российской Федерации, на осуществление трудовой деятельности, регистрация и учет иностранных граждан и лиц без гражданства, а также вопросы, связанные с депортацией, административным выдворением иностранных граждан);
3) правоотношения по взаимодействию с другими органами государства, а также по организации собственной деятельности. В первую очередь, это касается осуществления контрольных и нормотворческих функций, а также разрешения вопросов управления. Подобные вопросы также могут являться предметом судебного контроля, однако в изученных материалах такие случаи не выявлены.
Несмотря на то, что полномочия Федеральной миграционной службы предполагают в большей части взаимодействие с иностранными гражданами, анализ судебной практики показывает, что инициаторами судебного процесса чаще становятся граждане Российской Федерации. Это связано с тем, что в правоотношениях, связанных с пребыванием иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России нередко затрагиваются права членов их семей – граждан Российской Федерации, а также индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, заинтересованных в привлечении иностранных работников.
Как показывает проведенный анализ, далеко не все действия органов Федеральной миграционной службы становятся предметом судебного разбирательства. Представляется вполне закономерным, что оспариваются, в основном, действия, осуществляемые в рамках исполнения регистрационных и разрешительных полномочий, так как они непосредственно создают правовые последствия для конкретных лиц.
По материалам, представленным судами Республики Татарстан, основное количество рассмотренных дел связано с вопросами осуществления регистрационного (миграционного) учета граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства по месту жительства или пребывания (32,64 %).
Второе место в равной степени занимают вопросы оформления и выдачи паспортов граждан Российской Федерации и выдачи иностранным гражданам разрешения на временное проживание в Российской Федерации, вида на жительство в Российской Федерации (по 18,36%).
12,24% дел связано с вопросами оформления гражданства Российской Федерации.
В 9,18% случаев оспаривались действия миграционного органа, направленные на реализацию полномочий по выдаче приглашения на въезд иностранных граждан в Российскую Федерацию.
В остальных случаях ставились иные вопросы, в том числе о признании незаконным бездействия, выразившееся в непривлечении к административной ответственности за нарушение правил миграционного учета (производство по всем делам прекращено), об оспаривании решений, связанных со статусом вынужденного переселенца и другие.
Все оспариваемые решения, действия (бездействие) связаны с реализацией Федеральной миграционной службой ее разрешительных или регистрационных полномочий, причем в большинстве случаев предметом судебного рассмотрения становятся решения об отказе в совершении регистрационных или разрешительных действий и лишь в некоторых – действия (бездействия) органов и должностных лиц Федеральной миграционной службы.
1.3 Статистические данные о рассмотрении судами Республики Татарстан дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов Федеральной миграционной службы и их должностных лиц.
Для обобщения были запрошены гражданские дела, рассмотренные судами Республики Татарстан в 2011 и первом полугодии 2012 года.
Так, за изучаемый период в суды Республики Татарстан поступило 139 заявлений об оспаривании решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц Федеральной миграционной службы, принято к производству 102 заявления. Из них 66 заявлений поступило от граждан Российской Федерации, 24 заявления – от иностранных граждан, 11 заявлений – от лиц без гражданства. В одном случае дело возбуждено по заявлению прокурора, выступившего в защиту интересов несовершеннолетних.
В 42 случаях оспаривались решения, действия (бездействие) Управления Федеральной миграционной службы по Республике Татарстан, в 47 заявлениях ставился вопрос о незаконности действий его территориальных подразделений в районах, городах, городских районах, в 13 случаях оспаривались действия конкретных должностных лиц.
Удовлетворено 42 заявления, отказано в удовлетворении 31 заявления. Прекращено производство по 21 делу об оспаривании решений, действий, (бездействия) органов и должностных лиц Федеральной миграционной службы, действующих в Республике Татарстан, без рассмотрения оставлено 7 заявлений. В одном случае суд утвердил мировое соглашение.
Обжаловано в кассационном и апелляционном порядке 34 решения суда, при этом 28 решений оставлено без изменения, 6 решений отменено. Таким образом, утверждаемость судебных актов по данной категории дел за изучаемый период составила 82%.
Несмотря на относительно небольшое количество дел данной категории, при их рассмотрении возникает значительное количество вопросов, не находящих разрешения в нормах федерального законодательства, подзаконных актах. Практика применения норм миграционного законодательства административными органами и судами общей юрисдикции не является единообразной как в Республике Татарстан, так и в целом по Российской Федерации.
В связи с этим предлагается рассмотреть основные вопросы, связанные с применением норм процессуального и материального права при рассмотрении дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов Федеральной миграционной службы,
Раздел 2.
Процессуальные особенности рассмотрения дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов Федеральной миграционной службы
и их должностных лиц
2.1 Предмет доказывания.
В рамках дел данной категории перед судом ставится вопрос о незаконности решений, действий (бездействия) органов Федеральной миграционной службы и их должностных лиц по оказанию государственных услуг и осуществлению государственных функций. Суд проверяет соответствие оспариваемых действий нормам федеральных законов, подзаконных актов, а также административным регламентам, должностным инструкциям, иным правовым актам, определяющим полномочия и порядок деятельности соответствующих органов и должностных лиц.
Предмет доказывания по данной категории дел определяется нормами статьи 258 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой суд удовлетворяет заявление, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействие) нарушает права и свободы заявителя, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту. Суд отказывает в удовлетворении заявления, если установит, что оспариваемое решение принято либо действие совершено в соответствии с законом в пределах компетенции уполномоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом государственным или муниципальным служащим, а права, свободы и законные интересы гражданина нарушены не были.
Как следует из разъяснения, данного в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 года № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», при рассмотрении делапо существу суду надлежит выяснять:
имеет ли орган (лицо) полномочия на принятие решения или совершение действия. В случае, когда принятие или непринятие решения, совершение или несовершение действия в силу закона или иного нормативного правового акта отнесено к усмотрению органа или лица, решение, действие (бездействие) которых оспариваются, суд не вправе оценивать целесообразность такого решения, действия (бездействия), например, при оспаривании бездействия, выразившегося в непринятии акта о награждении конкретного лица;
соблюден ли порядок принятия решений, совершения действий органом или лицом в том случае, если такие требования установлены нормативными правовыми актами (форма, сроки, основания, процедура и т.п.). При этом следует иметь в виду, что о незаконности оспариваемых решений, действий (бездействия) свидетельствует лишь существенное несоблюдение установленного порядка;
соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного действия (бездействия) требованиям закона и иного нормативного правового акта, регулирующих данные правоотношения.
Достаточным основанием к удовлетворению заявления может служить нарушение требований законодательства хотя бы по одному из приведенных положений, свидетельствующих о незаконности принятых решений, совершенных действий, допущенного бездействия.
Так, например, при рассмотрении дела об оспаривании решения Управления Федеральной миграционной службы по Республике Татарстан об отказе в выдаче иностранному гражданину разрешения на временное проживание суд обязан установить, что данный вопрос входит в компетенцию территориального органа Федеральной миграционной службы в силу Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», Положения о Федеральной миграционной службе (в редакции, действующей на момент принятия решения). Суд также должен проверить процедуру принятия решения на предмет соответствия Административному регламенту по предоставлению Федеральной миграционной службой государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации, утвержденному приказом Федеральной миграционной службы от 29 февраля 2008 года № 40.
В случае оспаривания бездействия, суду необходимо выяснить, возложена ли вышеуказанными правовыми актами на орган или должностное лицо обязанность совершать определенные действия в конкретной ситуации в течение установленного срока либо вопрос о совершении таких действий отнесен на усмотрение органа или должностного лица, определен целесообразностью и находится в пределах административного усмотрения.
В сфере применения миграционного законодательства необходимо также учитывать, что обязанность органа или должностного лица в рамках административной процедуры возникает, как правило, после того, как установленная последовательность действий совершена самим заявителем: представлены все необходимые документы, подано соответствующее заявление и т.п. В практике встречаются случаи, когда в удовлетворении заявлений об оспаривании действий (бездействия) должностных лиц органов Федеральной миграционной службы было отказано по причине того, что заявителем не представлен установленный перечень документов либо не подано надлежащим образом оформленное заявление.
Так, решением районного суда города Казани отказано в удовлетворении заявления С. о признании незаконным отказа в регистрации по месту жительства. Суд установил, что заявителем не были представлены документы по установленному законом перечню, следовательно, у миграционного органа не возникло обязанности зарегистрировать его по месту жительства.
Что касается порядка принятия решений, совершения действий, суды исходят из того, что административные процедуры предоставления государственных услуг (в рамках осуществления государственных функций) также определяются специальным федеральным законом или подзаконным актом, а также соответствующими административными регламентами. Анализ рассмотренных дел показывает, что в основном судами подробно исследуются как вопросы соответствия оспариваемых действий основополагающим нормам законов и подзаконных актов, так и вопросы соответствия процедуры принятия решений административным регламентам.
Например, порядок действий миграционного органа по выдаче паспорта гражданина РФ установлен Положением о паспорте гражданина Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 года № 828. Более подробная регламентация административной процедуры установлена Административным регламентом Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по выдаче, замене и по исполнению государственной функции по учету паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации, утвержденным приказом Федеральной миграционной службы от 7 декабря 2009 года № 339.
Еще одним важным элементом предмета доказывания при рассмотрении изучаемой категории дел является наличие правовых оснований для принятия оспариваемого решения, осуществления действия (бездействие), а также соответствие их содержания требованиям закона.
Как показывает практика, в большинстве случаев обжалуются решения Федеральной миграционной службы об отказе в предоставлении той или иной государственной услуги (выдаче паспорта, разрешения на временное проживание или вида на жительство в Российской Федерации и т.п.). В этом случае судами исследуются основания для отказа, которые определяются федеральными законами, подзаконными актами, в том числе административными регламентами, как правило, исчерпывающим образом.
Следует отметить, что четкое правовое регулирование административных процедур от подачи заявления до принятия решений направлено на исключение юридической неопределенности и сужает сферу административного усмотрения, однако не облегчает работу судам, призванным помимо прочего учитывать баланс интересов государства и личности.
Это касается, прежде всего, дел об оспаривании отказов в выдаче приглашения на въезд, разрешения на временное проживание, вида на жительство в Российской Федерации либо их аннулирования – в тех случаях, когда имеются установленные законом основания для отказа, но при этом затронуты права граждан на уважение личной и семейной жизни. Перед судом стоит непростая задача наряду с обеспечением законности добиться разумного сочетания частных и публичных интересов, что требует в каждом случае индивидуального подхода и внимательного изучения обстоятельств дела.
2.2. Пределы рассмотрения дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов Федеральной миграционной службы и их должностных лиц.
Особенностью дел, возникающих из публичных правоотношений, является то обстоятельство, что в силу части третьей статьи 246 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд не связан основаниями и доводами заявленных требований. Это определяет право суда проверить законность оспариваемых решений, действий (бездействия) в полном объеме.
В то же время по общему правилу статьи 196 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд принимает решение по заявленным истцом требованиям и может выйти за их пределы лишь в случаях, предусмотренных федеральным законом.
То есть, с одной стороны, законодатель расширяет пределы рассмотрения дела с точки зрения доводов и оснований, но с другой стороны, требует от суда строго придерживаться заявленных требований и предмета рассмотрения, а именно – вопросов законности оспариваемых решений, действий (бездействия).
Сложность в разграничении спора о законности действий органа и должностного лица и спора о праве проявляется, в частности, в делах об оспаривании отказа в замене паспорта гражданина Российской Федерации, которые зачастую перерастают в спор о наличии гражданства Российской Федерации.
Рассмотрение вопроса о законности отказа в предоставлении разрешения на временное проживание, вида на жительство в Российской Федерации по мотивам неоднократного привлечения к административной ответственности вынужденно влечет за собой оценку судами характера и степени тяжести совершенных правонарушений, которая не должна осуществляться в порядке гражданского судопроизводства.
Это может привести к тому, что суд, вместо того, чтобы оценивать законность оспариваемых решений, действий (бездействия), фактически подменяет собой административный орган, разрешая по существу вопросы, не относящиеся к судебной компетенции, например, вопросы гражданства. Подробнее эта проблема будет освещена в настоящем обобщении при анализе рассмотренных дел соответствующей категории.
2.3 Признание решений, действий (бездействия) органов Федеральной миграционной службы и их должностных лиц незаконными, способ устранения допущенных нарушений прав.
Как следует из положений статьи 258 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд удовлетворяет заявление об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействие) нарушает права и свободы заявителя, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту.
Таким образом, для удовлетворения заявления необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие нормативному правовому акту и нарушение прав и свобод заявителя.
В пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 года № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» разъяснено, что при удовлетворении заявления в резолютивной части решения суда необходимо указать:
либо на признание незаконным решения (ненормативного правового акта, решения о возложении на заявителя обязанности или решения о привлечении заявителя к ответственности) и в необходимых случаях на принятие в установленный судом срок мер для восстановления в полном объеме нарушенных прав и свобод заявителя или устранения препятствий к их осуществлению;
либо на признание незаконным действия (бездействия) и на возложение на орган или должностное лицо обязанности в течение определенного судом срока совершить в отношении заявителя конкретные действия.
Верховный Суд Российской Федерации четко определил содержание резолютивной части решения: при оспаривании решений органов и должностных лиц на принятие мер для восстановления права должно быть указано лишь в необходимых случаях, а при оспаривании действий (бездействия) во всех случаях должна быть возложена обязанность по совершению действий в отношении заявителя. Указание на признание решения, действия (бездействия) незаконным предполагается во всех случаях.
Из 42 решений судов Республики Татарстан об удовлетворении заявленных требований в 7 случаях суд ограничился признанием незаконными решений, действий (бездействия) миграционного органа. В 31 решении суд признал действия незаконными и обязал устранить допущенные нарушения права путем совершения определенных действий. При разрешении 4 дел суд возложил обязанность совершить действия без признания действий незаконными.
Во многих случаях признание незаконным решения органа или должностного лица и его фактическая отмена сами по себе устраняют нарушение прав, возвращая заявителя в положение, существовавшее до обращения в государственный орган, к должностному лицу. Например, признание незаконным решения об аннулировании вида на жительство влечет восстановление действия данного документа, что не требует принятия органом (должностным лицом) каких-либо дополнительных мер. Такая позиция согласуется с вышеприведенным пунктом постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, установившим, что обязанность принять меры для восстановления нарушенных прав возлагается судом не во всех случаях, а лишь в необходимых.
Однако при признании незаконными решений об отказе в выдаче вида на жительство, когда суд обязывает государственный орган или должностное лицо принять иное решение, возникают следующие проблемы.
Как правило, судами рассматривается законность отказа по одному из оснований, которое оспаривается заявителем. Например, оспаривается отказ в выдаче вида на жительство в связи с тем, что лицо сообщило о себе заведомо ложные сведения. Суд, установив, что данные сведения не являются ложными, признает отказ незаконным и обязывает миграционный орган выдать вид на жительство. Однако при этом в судебном заседании не был исследован вопрос о том, имеются ли другие основания для отказа, которые не были предметом судебного разбирательства и которые могут быть иным препятствием для выдачи вида на жительство.
Практика показывает, что суды в таких случаях исходят из «презумпции добросовестности» государственного органа, который должен указать в своем решении на все основания отказа. Однако, учитывая специфику рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, которая позволяет суду выйти за пределы оснований и доводов заявленных требований, полагаем, что решение о возложении обязанности совершить юридически значимые действия может быть принято лишь после проверки законности отказа в полном объеме.
Необходимо отметить, что признание незаконными решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц предполагает указание на нарушение конкретных норм права и направлено в том числе на недопущение впредь подобных нарушений. Отсутствие четких указаний на незаконность действий должностного лица приводит к тому, что в аналогичной ситуации должностное лицо допускает все те же нарушения прав заявителя.
Примером тому может послужить ситуация, когда одно и то же лицо дважды оспаривало аналогичные решения Управления Федеральной миграционной службы по Республике Татарстан.
В 2011 году Г.О.И. обратилась в суд с заявлением об оспаривании отказа Управления Федеральной миграционной службы по Республике Татарстан в выдаче приглашения на въезд в Российскую Федерацию ее супруга Г.Г.Р. Отказ мотивирован тем, что Г.Г.Р. в течение трех лет более двух раз привлекался административной ответственности, а в силу пункта 4 статьи 26 Федерального закона от 15 августа 2008 года № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в этом случае въезд в Российскую Федерацию может быть не разрешен. Районный суд города Казани при рассмотрении данного дела принял во внимание права заявителя и ее несовершеннолетнего ребенка и, указав на то, что решение миграционного органа препятствует воссоединению семьи, своим решением возложил обязанность выдать приглашение на въезд. Решением суда устранено нарушение прав заявителя, однако от признания незаконным решения миграционного органа суд воздержался.
При повторном обращении Г.О.И. в Управление Федеральной миграционной службы по Республике Татарстан с заявлением о выдаче приглашения на въезд в Российскую Федерацию того же лица миграционный орган вновь отказал в выдаче приглашения, ссылаясь на те же обстоятельства. Данный отказ также был оспорен в суде, и по данному делу районным судом города Казани принято аналогичное решение о возложении обязанности выдать приглашение на въезд. Решение суда было обжаловано и оставлено в силе апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Татарстан от 22 марта 2012 года.
Считаем, что в таких случаях миграционный орган фактически проигнорировал решение суда, которым уже дана правовая оценка обстоятельствам, послужившим основанием для отказа в выдаче приглашения на въезд данного гражданина в Российскую Федерацию. Допущение подобных нарушений, граничащих с неуважением к суду, свидетельствует о существенных недостатках в работе миграционного органа, на что суды должны реагировать, в том числе, вынесением частного определения.
2.4 Лица, привлекаемые к участию в деле.
По смыслу статьи 254 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации заявитель вправе обратиться со своими требованиями к государственному органу, либо к должностному лицу, действия которых подлежат оспариванию в порядке главы 25 Кодекса. В контексте рассматриваемой категории дел это может быть как Управление Федеральной миграционной службы по Республике Татарстан, так и его структурные подразделения на уровне городов и районов, а также отдельные должностные лица, принявшие оспариваемые решения или совершившие оспариваемые действия (бездействие).
Поскольку установление надлежащего ответчика по делам, данной категории дел не является фактором, определяющим подсудность, в случае, если заявление подается по месту жительства заявителя, данный вопрос, как правило, остается без внимания, и суды разрешают требования к тому лицу, к какому они заявлены.
В то же время следует учитывать, что не все миграционные органы, действующие в Республике Татарстан, обладают статусом юридического лица. Так, в силу Типового положения о территориальном органе Федеральной миграционной службы, правами юридического лица наделено Управление Федеральной миграционной службы по Республике Татарстан.
Как разъяснено в пункте 18 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 года № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», к заинтересованным лицам по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих относятся соответствующий орган (его структурное подразделение) или лицо, принявшие оспариваемое решение либо совершившие оспариваемое действие (бездействие).
В необходимых случаях суд вправе по своей инициативе привлечь к участию в деле в качестве заинтересованных лиц, в частности, соответствующий орган государственной власти или орган местного самоуправления, если оспаривается решение, действие (бездействие) структурного подразделения органа государственной власти или органа местного самоуправления, не являющегося юридическим лицом.
Таким образом, вопрос о привлечении Управления Федеральной миграционной службы по Республике Татарстан относится к усмотрению суда, и разрешение заявленных требований к структурному подразделению территориального органа не противоречит нормам главы 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
Вместе с тем вопрос о возмещении судебных расходов разрешается с учетом разъяснений, содержащиеся в пункте 29 вышеназванного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации. То есть, в случае признания обоснованным заявления об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления или его структурного подразделения, являющегося юридическим лицом, судебные расходы подлежат возмещению соответственно этим органом либо структурным подразделением. С учетом того, что указанные органы выступают в качестве заинтересованных лиц, чьи решения, действия (бездействие) признаны незаконными, они возмещают судебные расходы на общих основаниях за счет собственных средств.
С привлеченного к участию в деле органа государственной власти и органа местного самоуправления могут быть взысканы судебные расходы, понесенные заявителем, в случае признания незаконным решения, действия (бездействия), принятого или совершенного:
структурным подразделением этого органа, не являющимся юридическим лицом;
не являющимся юридическим лицом органом, имеющим властные полномочия и созданным на основании решения этого органа государственной власти или органа местного самоуправления;
должностным лицом, государственным или муниципальным служащим, которые осуществляют профессиональную служебную деятельность в данном органе.
Из этого следует, что при оспаривании решений, действий (бездействия) структурных подразделений Управления Федеральной миграционной службы по Республике Татарстан, не являющихся юридическими лицами, или отдельных должностных лиц судебные расходы могут быть взысканы с Управления. В случаях, когда гражданином заявляются требования о возмещении судебных расходов, представляется целесообразным привлечение Управления к участию в деле.
Например, решением районного суда Республики Татарстан признаны незаконными действия должностных лиц отделения Управления Федеральной миграционной службы по Республике Татарстан в районе Республики Татарстан, выразившиеся в отказе обменять паспорт А.; на должностных лиц указанного структурного подразделения возложена обязанность обменять паспорт. При этом расходы по уплате государственной пошлины и расходы на оказание юридических услуг взысканы с Управления Федеральной миграционной службы по Республике Татарстан, которое было привлечено судом к участию в деле.
2.5. Сроки обращения в суд
Статьей 256 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации установлен трехмесячный срок для обращения в суд с заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц.
Пунктом 24 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 года № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» разъяснена необходимость выяснения вопроса о соблюдении такого срока и о причинах его нарушения. При этом вопрос о применении последствий несоблюдения данных сроков следует обсуждать независимо от того, ссылались ли на это обстоятельство заинтересованные лица.
Применительно к изучаемой категории дел необходимо учесть, что, помимо общего срока, законодательством предусмотрены специальные сроки оспаривания отдельных решений, действий или бездействия.
Например, пунктом 3 статьи 10 Федерального закона от 19 февраля 1993 года № 4528-1 «О беженцах» установлены специальные сроки обжалования решений, действий (бездействия) по исполнению данного Федерального закона - один месяц со дня получения лицом уведомления в письменной форме о принятом решении или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если лицом не был получен на нее ответ в письменной форме, при этом решения об отказе в признании беженцев обжалуются в трехмесячный срок. Аналогичные сроки установлены пунктом 3 статьи 8Федерального закона от 19 февраля 1993 года 4530-1 «О вынужденных переселенцах» для обжалования действий по исполнению этого закона.
В соответствии с пунктом 4 статьи 7 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» в течение трех рабочих дней обжалуется решение территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции об отказе в выдаче иностранному гражданину разрешения на временное проживание или об аннулировании ранее выданного ему разрешения на временное проживание. Такой срок исчисляется со дня получения данным иностранным гражданином уведомления о принятии соответствующего решения.
Пунктом 7 статьи 13.1 этого же Федерального закона также установлен специальный срок для обжалования решения об отказе в выдаче иностранному гражданину разрешения на работу – в течение трех рабочих дней со дня получения уведомления о принятом решении.
Анализ рассмотренных судами дел показывает, что вопрос о сроке обращения в суд в отдельных случаях остается без внимания. За изучаемый период 3 заявления подано с нарушением общего трехмесячного срока, 4 заявления – с нарушением специального срока, при этом вопрос о пропуске срока судами не обсуждался.
Вместе с тем суды принимают во внимание, что пропуск срока может быть обусловлен уважительными причинами, например, решение миграционного органа не содержит конкретных ссылок на основания принятия такого решения.
Так, Управлением Федеральной миграционной службы по Республике Татарстан аннулировано ранее выданное разрешение на временное проживание иностранного гражданина Б. в Российской Федерации. В обоснование принятого решения миграционный орган сослался на подпункт 4 пункта 1 статьи 7 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (иностранный гражданин представил поддельные или подложные документы, либо сообщил о себе заведомо ложные сведения). Однако в самом решении не было указано, какой именно документ и по каким основаниям признан поддельным или подложным, что вызвало необходимость приезда Б. в город Казань для выяснения причин такого решения, после чего он подал заявление в суд.
При рассмотрении данного заявления районный суд города Казани не принял во внимание доводы Управления Федеральной миграционной службы по Республике Татарстан о пропуске срока для обжалования, так как просрочка в данном случае была связана с необходимостью разъяснения решения миграционного органа, и исчислял срок с того момента, когда миграционным органом была разъяснены основания принятия решения. С таким выводом суда первой инстанции согласился и суд апелляционной инстанции (определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Татарстан от 21 июня 2012 года).
2.6 Отказ от иска, мировое соглашение
Одной из особенностей дел, возникающих из публичных правоотношений, является порядок рассмотрения заявления об отказе от иска.
Как указано в пункте 26 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 года № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», возможность принятия судом отказа от принятого к производству заявления по данной категории дел не исключается. При решении вопроса о допустимости принятия отказа от заявления суду следует выяснять мотивы, по которым заявитель отказывается от своих требований, является ли такой отказ его свободным волеизъявлением, не противоречит ли он закону и не нарушает ли права и свободы заявителя, а также других лиц, интересы которых он представляет, понятны ли заявителю последствия принятия судом отказа от заявления.
Нормы Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, предоставляющие заявителю право отказаться от заявления, активно применяются судами при рассмотрении изучаемой категории дел. Так, из общего количества рассмотренных дел по данному основанию прекращено производство по 21 делу.
Что касается мирового соглашения, необходимо учитывать, что по делам данной категории суд не вправе утверждать мировое соглашение между заявителем и заинтересованным лицом, поскольку в этом случае судом проверяется законность оспариваемых решений, совершенных действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих и на решение этого вопроса не могут повлиять те или иные договоренности между заявителем и заинтересованным лицом (пункт 27 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации).
Между тем определением районного суда города Казани утверждено мировое соглашение между Ш., действующей в своих интересах и в интересах двоих несовершеннолетних детей, и Управлением Федеральной миграционной службы по Республике Татарстан. По условиям данного соглашения заявители отказываются от своих требований об оспаривании отказа в продлении статуса вынужденных переселенцев, а Управление Федеральной миграционной службы по Республике Татарстан обязуется восстановить и продлить указанный статус. Данное определение обжаловано не было.
В связи с этим судам следует обратить внимание на соблюдение норм процессуального законодательства, регламентирующим производство по делам, возникающим из публичных отношений, и не применять по аналогии правила об исковом производстве в данной части, а при возникновении подобных ситуаций следует разъяснить порядок отказа от заявления
Раздел 3.
Вопросы применения судами норм миграционного законодательства
3.1 Дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц Федеральной миграционной службы, связанных с осуществлением регистрационного (миграционного) учета
Согласно имеющимся в обобщении данным в 32,64% случаев от общего количества дел рассматриваемой категории оспаривались решения, действия (бездействие) органов и должностных Федеральной миграционной службы, связанные с осуществлением регистрационного учета. При этом лишь в одном случае заявление подано иностранным гражданином, в остальных речь шла о регистрации граждан Российской Федерации по месту жительства (месту пребывания).
По результатам рассмотрения дел 17 заявлений удовлетворены, в 8 случаях суд не усмотрел в действиях должностных лиц нарушений законодательства и отказал в удовлетворении требований заявителей. Производство по 4-м делам прекращено в связи с отказом от заявления, 3 заявления оставлено без рассмотрения.
Миграционным органом обжаловано 6 решений судов, на 5 решений жалобы поданы заявителями. Из 11 обжалованных решений отменено 2 по жалобам заявителей.
Рассматривая дела об оспаривании решений, действий (бездействия) миграционного органа в этой сфере, суды руководствуются Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 года № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», Правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 года № 713. Также учитываются положения Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденного приказом Федеральной миграционной службы от 20 сентября 2007 года № 208.
При оспаривании решений, действий (бездействия), связанных с регистрацией иностранных граждан по месту жительства также применяются нормы Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», Федерального закона от 18 июля 2006 года № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации».
В большинстве случаев предметом оспаривания является отказ в регистрации граждан Российской Федерации по месту жительства (месту пребывания). Как показывает анализ рассмотренных дел, при разрешении заявленных требований суды исходят из того, что регистрация по месту жительства и месту пребывания является обязанностью гражданина и служит целям обеспечения необходимых условий для реализации гражданами своих прав и свобод, а также исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом.
Кроме того, статьей 6 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» установлена обязанность органа регистрационного учета зарегистрировать гражданина по месту жительства не позднее трех дней со дня предъявления им документов (подачи им заявления и документов в форме электронных документов) на регистрацию. Поскольку действующее законодательство в настоящее время не предусматривает оснований для отказа в регистрации гражданина по месту жительства и месту пребывания, законность и обоснованность решения об отказе изначально ставятся под сомнение и подлежат тщательной проверке.
Как видно из материалов изученных дел, решения об отказе, как правило, не оформляются в виде отдельного документа, а выражаются в проставлении соответствующей записи в графе «принятое решение» заявления. При этом формулировки причин отказа, если таковые указаны, не содержат ссылок на конкретные нормы законодательства.
Анализ рассмотренных судами дел данной категории позволяет выявить основные причины отказов в регистрации по месту жительства и позицию судов Республики Татарстан по вопросу о законности (незаконности) таких отказов.
Нередко предметом оспаривания становятся решения миграционных органов о снятии граждан с регистрационного учета по месту жительства.
3.1.1 Отказ в регистрации по месту фактического проживания в жилом строении, расположенном на территории садового общества.
При рассмотрении заявления М. об оспаривании отказа миграционного органа в регистрации по месту фактического проживания в жилом строении, расположенном на территории садового общества, городской суд Республики Татарстан исходил из правовой позиции, выраженной в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 июня 2011 года № 13-П «По делу о проверке конституционного абзаца второго статьи 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в связи с жалобой гражданина А.В.Воробьева».
Данным постановлением оспариваемая норма признана противоречащей Конституции Российской Федерации в той части, в какой ею исключается возможность регистрации граждан по месту жительства в принадлежащих им на праве собственности жилых строениях, которые пригодны для постоянного проживания и расположены на садовых земельных участках, относящихся к землям сельскохозяйственного назначения.
Установив, что жилое строение является пригодным для проживания, суд посчитал отказ в регистрации необоснованным и ограничивающим право гражданина на выбор места жительства. Решением городского суда Республики Татарстан заявление удовлетворено и на миграционный орган возложена обязанность зарегистрировать заявителя по месту жительства в данном жилом строении. С позицией суда согласилась и судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Татарстан (апелляционное определение от 26 апреля 2012 года).
3.1.2 Отказ в регистрации по месту жительства в связи с отсутствием зарегистрированного права собственности на жилое помещение.
Решением районного суда города Казани отказано в удовлетворении заявления Г. о признании незаконным отказа в регистрации по месту жительства, мотивированного отсутствием правоустанавливающих документов на жилой дом. При этом суд первой инстанции исходил из того, что жилой дом является самовольной постройкой, вследствие чего не может быть признан объектом жилищных прав.
Данное решение отменено кассационным определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Татарстан от 21 марта 2011 года, и принято новое решение об удовлетворении заявления. Отказ в регистрации Г. по месту жительства признан незаконным, и на миграционный орган возложена обязанность зарегистрировать заявителя по месту жительства. Отменяя решение, суд второй инстанции указал, что факт отсутствия документов о праве собственности на дом (при представлении документов, являющихся основанием для вселения гражданина в жилое помещение) не может служить основанием для отказа в регистрации по месту фактического проживания, так как регистрация носит лишь уведомительный характер.
Такая позиция соотносится с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 2 февраля 1998 года № 4-П «О проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации». Данным постановлением признаны несоответствующими Конституции Российской Федерации пункты 12 и 21 Правил, предусматривавшие основания отказа в регистрации по месту пребывания и по месту жительства.
В данном постановлении Конституционный Суд Российской Федерации указал, что ЗаконРоссийской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» не возлагает на органы, производящие регистрацию, проверку подлинности представляемых гражданином документов, их надлежащего оформления, обоснованности выдачи ордера, соответствия заключенного договора нормативным актам и т.д.
Иное означало бы неправомерное вторжение органов исполнительной власти и других органов регистрационного учета в сферу гражданских, жилищных, семейных и иных правоотношений. При этом регистрация неправомерно использовалась бы для установления системы контроля за законностью реализации прав и обязанностей граждан в различных сферах, а отказ в регистрации служил бы средством предупреждения и выступал в качестве меры ответственности в связи с незаконной реализацией прав, что Законом не установлено и не соответствует конституционному смыслу института регистрации.
Механизм использования такого правового средства, как регистрация, не должен служить целям, не совместимым с ее уведомительным характером, поскольку иное приводит к чрезмерному ограничению прав и свобод граждан в области гражданских, жилищных, семейных и иных правоотношений.
3.1.3. Отказ в регистрации по месту жительства в связи с непредставлением необходимых документов.
Решением районного суда города Казани отказано в удовлетворении заявления Х. о признании незаконным отказа в регистрации по месту жительства. Суд установил, что заявителем не были представлены все необходимые документы, в частности, документ, являющийся основанием для вселения. Данное обстоятельство квалифицировано судом как нарушение требований статьи 6 Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 года № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» к составу документов, представляемых для регистрации по месту жительства.
Указанный судебный акт вынесен 22 апреля 2011 года. При рассмотрении таких дел в настоящее время необходимо учитывать изменения в статью 6 Закона, внесенные Федеральным законом от 1 июля 2011 года № 169-ФЗ, которым гражданин освобожден от необходимости предъявлять такой документ, если сведения, содержащиеся в соответствующем документе, находятся в распоряжении государственных органов или органов местного самоуправления и могут быть ими запрошены. Это относится к договорам социального найма, договорам найма жилого помещения государственного или муниципального жилищного фонда, свидетельствам о государственной регистрации права и т.п. То есть, в случаях, когда отказ мотивирован непредставлением таких документов, миграционный орган должен доказать, что сведения о данных документах не могли быть получены им без участия гражданина.
В другом случае отказ в регистрации Б. по месту жительства мотивирован непредставлением паспорта гражданина Российской Федерации, так как в ходе административной процедуры ее паспорт признан недействительным и подлежащим изъятию. Городским судом Республики Татарстан отказано в удовлетворении заявления Б. об оспаривании этого отказа. Суд не нашел оснований для удовлетворения заявления, ссылаясь на требования Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, согласно которым гражданин должен представить паспорт гражданина Российской Федерации.
При рассмотрении дела в кассационном порядке судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Татарстан установила, что решение о недействительности паспорта не было обжаловано и признано незаконным, и согласилась с выводами суда первой инстанции (кассационное определение от 25 апреля 2011 года).
3.1.4 Немотивированный отказ, отказ по иным основаниям
В практике встречаются случаи, когда отказ миграционного органа в регистрации не мотивирован вовсе либо в процессе судебного разбирательства выяснены иные основания, препятствующие регистрации гражданина по месту жительства.
Так, районный суд города Казани удовлетворил заявление Т., действующей в своих интересах и интересах несовершеннолетних детей, об оспаривании отказа в регистрации по месту жительства. В обоснование отказа не приведены какие-либо нормы законодательства, а в графе «принятое решение» заявления произведена запись «Отказ, т.к. нет основания регистрации по месту жительства». В мотивировочной части решения суда указано в том числе на отсутствие в оспариваемом решении обоснования отказа в регистрации по месту жительства.
В другом случае районным судом города Казани рассмотрено заявление Л. об оспаривании отказа в регистрации по месту жительства и о возложении обязанности зарегистрировать ее по месту жительства. Данный отказ был мотивирован тем, что заявитель не снялась с регистрационного учета по предыдущему месту жительства. Однако в процессе рассмотрения дела судом установлены иные основания, препятствующие регистрации заявителя в жилом помещении, а именно – отсутствие документа, являющегося основанием для вселения гражданина в жилое помещение, в связи с чем суд отказал в удовлетворении заявления. Обоснованность отказа по мотивам, указанным миграционным органом, судом не исследовалась.
3.1.5. Снятие граждан с регистрационного учета по месту жительства (месту пребывания)
Помимо отказов в регистрации по месту жительства, предметом судебного разбирательства также являются действия органов и должностных лиц миграционной службы по снятию граждан с регистрационного учета по месту жительства (месту пребывания). Как показывает практика, рассмотрение данной категории дел не вызывает особых сложностей, что обусловлено более четким правовым регулированием данных правоотношений.
Так, статьей 7 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», пунктом 31 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 года № 713, установлен перечень оснований для снятия с регистрационного учета. Таким образом, предметом проверки в данном случае является наличие либо отсутствие таких оснований.
Например, прокурор района города Казани обратился в суд в интересах несовершеннолетней Т. с заявлением о признании незаконными действий должностного лица по снятию несовершеннолетнего ребенка с регистрационного учета по месту жительства. Решением районного суда города Казани на Управление Федеральной миграционной службы по Республике Татарстан возложена обязанность восстановить Т. на регистрационном учете по месту жительства.
При этом суд исходил из того, что основанием для снятия с регистрационного учета является вступившее в законную силу решение суда о выселении из занимаемого жилого помещения или признания лица утратившим право пользования жилым помещением. Установив, что такое решение вынесено в отношении матери несовершеннолетней Т., но не затронуло прав несовершеннолетней на пользование данным жилым помещением, суд пришел к выводу о незаконности снятия ее с регистрационного учета.
В другом случае основанием для снятия с регистрационного учета послужил вступивший в законную силу приговор суда об осуждении лица к лишению свободы. Решением районного суда города Казани отказано в удовлетворении заявления Б. о признании незаконным снятия с регистрационного учета по данному основанию. При этом суд указал, что снятие с регистрации не лишает заявителя прав на данное жилое помещение.
3.1.6 Иные действия (бездействие) органов и должностных лиц Федеральной миграционной службы, связанные с осуществлением регистрационного и миграционного учета.
Как видно из анализа дел, рассмотренных судами республики, не во всех случаях миграционным органом принимается процессуальное решение по заявлению о регистрации, что вынуждает суды рассматривать вопрос о праве гражданина на регистрацию, а не о законности действий должностного лица.
Городским судом Республики Татарстан рассмотрено дело по заявлению Ш. об оспаривании действий должностного лица, выразившихся в возврате документов, поданных для регистрации по месту жительства без мотивированного отказа. Позиция должностного лица, чьи действия оспариваются, была основана на том, что в отношении Ш. поводится проверка для установления факта проживания заявителя в жилом помещении, в котором он желает зарегистрироваться, так как по данному адресу зарегистрировано 46 человек.
Суд отказал в удовлетворении заявления, указав на то, что жилое помещение не может являться местом жительства заявителя, так как в его пользование не может быть предоставлена пригодная для проживания часть жилого помещения. То есть в данном случае суд фактически принял решение об отказе в регистрации за административный орган, который от принятия такого решения уклонился.
В другом случае районный суд города Казани рассмотрел заявление Н. об оспаривании бездействия миграционного органа, выразившегося в непринятии решения по заявлению о регистрации по месту жительства. Установив, что заявителем представлены необходимые документы, суд удовлетворил заявление и возложил на Управление Федеральной миграционной службы по Республике Татарстан обязанность зарегистрировать Н. по месту жительства.
При рассмотрении такого рода дел суды исходят из того, что государственный орган обязан рассмотреть заявление и принять по нему решение. Отсутствие решения по заявлению рассматривается как незаконное бездействие.
Однако возложение обязанности совершить юридически значимое действие, то есть разрешение судом вопроса о регистрации, может оказаться преждевременным, если в судебном заседании не было исследовано содержание представленных документов и не были установлены основания для регистрации гражданина по данному месту жительства.
Анализ судебной практики по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц Федеральной миграционной службы, связанных с осуществлением регистрационного (миграционного) учета, показывает, что основными проблемами при рассмотрении данной категории дел являются:
- отсутствие установленных законом оснований для отказа в регистрации граждан по месту жительства (месту пребывания), что предоставляет необоснованно широкие пределы административного усмотрения на уровне миграционного органа и порождает различную правоприменительную практику;
- недостаточная регламентация процессуальной формы решения об отказе в регистрации, что приводит к принятию немотивированных решений, либо отсутствию решений как таковых (возврат документов или нерассмотрение заявления).
В рамках действующего правового регулирования суды Республики Татарстан исходят из того, что регистрация носит обязательный характер для гражданина и уведомительный, а не разрешительный характер для миграционного органа. В связи с этим отказ в регистрации должен расцениваться как исключительный случай и применяться лишь в тех случаях, когда регистрация повлечет нарушение прав и законных интересов самого гражданина или иных лиц. Причины, послужившие основанием для отказа, должны быть предметом тщательного исследования.
3.2. Дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц миграционной службы, связанных с выдачей (заменой) паспорта гражданина Российской Федерации
В 18,36% случаев оспаривания решений, действий (бездействия) органов Федеральной миграционной службы предметом рассмотрения являлись вопросы выдачи или замены паспорта гражданина Российской Федерации (18 заявлений). 10 заявлений судом удовлетворено, в 6 случаях в удовлетворении заявлений отказано. 2 заявления оставлено без рассмотрения, производство по одному делу прекращено в связи с отказом от иска.
Всего было обжаловано 7 судебных решений (3 жалобы подано миграционным органом, 4 решения обжаловано заявителями). Отменено одно решение по апелляционной жалобе заявителя.
Основные положения, применяемые судами при рассмотрении данной категории дел, содержатся в Федеральном законе от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», Указе Президента Российской Федерации от 13 марта 1997 года № 232 «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации», постановлении Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 года № 828 «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации», Административном регламенте Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по выдаче, замене и по исполнению государственной функции по учету паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации, утвержденном приказом Федеральной миграционной службы от 7 декабря 2009 года № 339.
В тех случаях, когда речь идет о выдаче паспортов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации (загранпаспортов), применению также подлежат нормы Федерального закона от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», Административный регламент Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, и по исполнению государственной функции по их учету, утвержденный приказом Федеральной миграционной службы от 3 февраля 2010 года № 26.
Поскольку вопросы выдачи и замены паспорта тесно связаны с вопросами наличия или отсутствия гражданства, при рассмотрении дел об оспаривании отказов в выдаче или замене паспорта суды также принимают во внимание нормы Указа Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 года № 1325 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации», а также Административный регламент исполнения Федеральной миграционной службой государственной функции по осуществлению полномочий в сфере реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации, утвержденный приказом Федеральной миграционной службы от 19 марта 2008 № 64.
Как показывает практика, отказ миграционного органа в выдаче или замене паспорта гражданина Российской Федерации в большинстве случаев мотивирован отсутствием документов, подтверждающих гражданство Российской Федерации.
В качестве примеров можно привести следующие случаи.
А. обратилась в отделение Управления Федеральной миграционной службы по Республике Татарстан в районе для замены паспорта в связи с заключением брака и изменением фамилии. В этом ей было отказано по той причине, что ею не представлен документ, подтверждающий гражданство Российской Федерации. Отказ миграционного органа был оспорен А. в судебном порядке.
Районный суд Республики Татарстан удовлетворил ее требования о признании незаконным решения об отказе в замене паспорта и возложил на миграционные орган обязанность заменить паспорт. Решение было обжаловано Управлением Федеральной миграционной службы по Республике Татарстан и оставлено без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Татарстан от 25 июня 2012 года.
В основу судебных постановлений по данному делу положена позиция о том, что, обратившись в миграционный орган, заявитель представила паспорт гражданина Российской Федерации – основной документ, удостоверяющий гражданство, который не признан недействительным либо выданным в нарушение установленного порядка и в отношении которого не было принято решение об изъятии.
В другом случае А. оспорил решение миграционного органа об отказе в замене паспорта, пришедшего в негодность. Отказ мотивирован тем, что паспорт гражданина Российской Федерации в ходе проведенной проверки признан недействительным и подлежащим изъятию, так как отсутствуют достаточные данные, свидетельствующие о постоянном проживании заявителя на территории Российской Федерации на 6 февраля 1992 года. Заявление об оспаривании данного решения миграционного органа было частично удовлетворено решением районного суда города Казани от 24 мая 2012 года.
При рассмотрении вопроса о законности действий миграционного органа районный суд города Казани исходил из того, что соответствующим административным регламентом необходимость представления документов, подтверждающих гражданство Российской Федерации, установлена лишь при подаче документов для получения паспорта, но не для его замены, поскольку паспорт и является документом, подтверждающим гражданство Российской Федерации.
Кроме того, суд исследовал основания для признания паспорта недействительным, а также для изъятия паспорта. Так, согласно пункту 6 Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 года № 828, недействительным является паспорт, в который внесены сведения, отметки или записи. В соответствии с пунктом 7 Постановления, подлежит изъятию паспорт, выданный в нарушение установленного порядка или оформленный на утраченном (похищенном) бланке паспорта.
Удовлетворяя требования А., суд принял во внимание позицию Верховного Суда Российской Федерации от 27 августа 2007 года, выраженную в решении от 27 августа 2007 года. При рассмотрении дела о признании недействующим пункта 7вышеуказанного постановления, Верховный Суд Российской Федерации указал, что изъятие паспорта возможно лишь в случаях выдачи этого документа в нарушение установленного порядка или оформления его на утраченном (похищенном) бланке, при этом вопросы гражданства затрагиваться не должны.
Основываясь на этой позиции при исследовании заключения миграционного органа о признании паспорта недействительным, выданным в нарушение установленного порядка и подлежащим изъятию, суд пришел к выводу о том, что таким действием создаются условия для лишения заявителя гражданства Российской Федерации.
Решением суда заявление А. признано обоснованным и удовлетворено частично, на Управление Федеральной миграционной службы по Республике Татарстан возложена обязанность устранить нарушение прав и свобод заявителя путем приведения заключения в соответствие с требованиями закона, исключив из него выводы о признании паспорта недействительным, выданным в нарушение установленного порядка и подлежащим изъятию. Однако суд воздержался от возложения обязанности произвести замену паспорта.
В другом случае районный суд города Казани удовлетворил требования А. о признании незаконным бездействия Управления Федеральной миграционной службы по Республике Татарстан по невыдаче паспорта гражданина Российской Федерации в связи с достижением 20-летнего возраста и обязал миграционный орган выдать паспорт. При этом суд проверил основания получения заявителем первого паспорта гражданства Российской Федерации и установил, что доводы миграционного органа об отсутствии гражданства не соответствуют действительности. Кассационным определением от 20 июня 2011 года судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Татарстан оставила решение без изменения, указав, что паспорт гражданина Российской Федерации выдан на законных основаниях, в связи с чем не имеется оснований для отказа по мотиву непредставления документа, подтверждающего гражданство Российской Федерации.
При рассмотрении аналогичного дела по заявлению Ш. городской суд Республики Татарстан обосновал свои выводы о незаконности отказа в замене паспорта тем, что первоначальная выдача паспорта свидетельствует о проведении в отношении гражданина проверки наличия гражданства Российской Федерации и повторной проверки при замене паспорта не требуется.
В следующем случае городской суд Республики Татарстан, удовлетворяя заявление Н. об оспаривании решения миграционного органа об отказе в выдаче паспорта взамен испорченного, исходил из того, что гражданин, которому в установленном порядке выдан паспорт гражданина Российской Федерации, не должен доказывать наличие у него гражданства Российской Федерации. Суд признал незаконным отказ в замене паспорта, поскольку миграционным органом не представлено доказательств отсутствия у заявителя гражданства Российской Федерации.
Как видно из приведенных примеров, суды разными путями приходят к выводу о незаконности отказа миграционного органа в замене паспорта гражданина Российской Федерации. Однако во всех случаях прослеживается мысль о том, что паспорт является документом, удостоверяющим гражданство, если он не признан недействительным, либо выданным в нарушение установленного порядка и подлежащим изъятию.
Такая позиция соотносится с правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 1 июля 2009 года № 74-Ф09-2. В данном определении суд надзорной инстанции указывает, что перечень документов для замены паспорта, установленный пунктом 9 Административного регламента, является исчерпывающим и не требует представления иного документа, подтверждающего гражданство, кроме паспорта гражданина Российской Федерации.
В то же время, как указал Верховный Суд Российской Федерации в решении от 27 августа 2007 года по делу № ГКПИ07-787, паспорт является документом, удостоверяющим гражданство Российской Федерации только в том случае, если он выдан уполномоченным государственным органом на соответствующем официальном бланке, с соблюдением установленного порядка. Паспорт, не соответствующий требованиям, не может считаться документом, удостоверяющим личность и гражданство Российской Федерации.
Основания для признания паспорта недействительным определены в Положении о паспорте гражданина Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 года № 828. Пунктом 6 Положения установлено, что паспорт, в который внесены сведения, отметки или записи, не предусмотренные Положением, является недействительным.
Паспорт также может быть изъят Федеральной миграционной службой или ее территориальным органом в случае, если такой паспорт выдан в нарушение установленного порядка или оформлен на утраченном (похищенном) бланке паспорта, как установлено пунктом 7 вышеназванного постановления.
Необходимо отметить, что вопрос о соответствии указанных норм действующему законодательству рассматривался Верховным Судом Российской Федерации и в удовлетворении заявлений о признании их недействующими было отказано (решения Верховного Суда Российской Федерации от 6 февраля 2003 года по делу № ГКПИ03-927, от 27 августа 2007 года по делу № ГКПИ07-787).
Пунктом 80 Административного регламента Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по выдаче, замене и по исполнению государственной функции по учету паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации, утвержденного приказом Федеральной миграционной службы от 7 декабря 2009 года № 339, установлено, что решение о признании паспорта выданным в нарушение установленного порядка принимается руководителем территориального органа или его заместителем. При этом гражданину выдается акт об изъятии паспорта с указанием причины изъятия.
Однако ни Положением о паспорте гражданина Российской Федерации, ни вышеназванным Административным регламентом не предусмотрены обстоятельства, которые следует признавать нарушением установленного порядка выдачи паспорта. Не урегулирован и порядок установления недействительности паспорта, а также признания факта оформления паспорта на утраченном или похищенном бланке.
Как указал Верховный Суд Российской Федерации в вышеупомянутом решении, выдача паспорта в нарушение установленного порядка или оформление на утраченном (похищенном) бланке охватываются понятием недействительного удостоверения личности гражданина (паспорта). Нормой пункта 7постановления Правительства Российской Федерации урегулированы отношения, связанные с изъятием основного документа (паспорта), когда такой документ выдан в нарушение установленного порядка или оформлен на утраченном (похищенном) бланке, т.е. данная норма распространяется на отношения, связанные с выдачей паспорта в обход установленных правил, и не затрагивает вопросы гражданства. Изъятие такого паспорта само по себе не влечет лишение гражданства Российской Федерации, приобретенного лицом на законном основании.
В силу пункта «а» статьи 30 Федерального закона от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» и пункта 51 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 года № 1325 Федеральная миграционная служба обладает полномочием определять наличие гражданства Российской Федерации, а также осуществлять проверку законности выдачи лицу документа, удостоверяющего гражданство Российской Федерации, и обстоятельств, свидетельствующих о наличии или отсутствии у лица гражданства в следующих случаях:
- при отсутствии у лица документа, удостоверяющего гражданство Российской Федерации (утеря, кража, порча и тому подобное);
- при возникновении сомнений в подлинности или обоснованности выдачи такого документа;
- при обстоятельствах, позволяющих предполагать наличие либо отсутствие у лица гражданства Российской Федерации, полномочным органом осуществляется проверка законности выдачи лицу указанного документа и (или) наличия соответствующих обстоятельств.
Таким образом, миграционный орган, усомнившись в обоснованности выдачи паспорта, вправе провести такую проверку по собственной инициативе. По результатам проверки выдается мотивированное заключение, в котором указываются обстоятельства, свидетельствующие о наличии или отсутствии у лица гражданства Российской Федерации.
Процедура проведения такой проверки установлена пунктами 15-15.13 Административного регламента исполнения Федеральной миграционной службой государственной функции по осуществлению полномочий в сфере реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации, утвержденного приказом Федеральной миграционной службы от 19 марта 2008 № 64.
Исходя из пункта 15.6 Административного регламента, по результатам рассмотрения территориальный орган в установленные сроки выносит мотивированное заключение, оформленное в произвольной форме и утвержденное его руководителем или лицом, исполняющим его обязанности, либо, в соответствии с разграничением полномочий, руководителем структурного подразделения территориального органа.
Как установлено пунктом 15.8, в случае отсутствия у проверяемого лица гражданства Российской Федерации ему выдается соответствующая справка, оформленная в произвольной форме (это правило действует и в том случае, если ранее принадлежность такого лица к гражданству Российской Федерации была ошибочно документально оформлена), а при подтверждении наличия гражданства выдается паспорт гражданина Российской Федерации в порядке, установленном Административным регламентомФедеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по выдаче, замене и по исполнению государственной функции по учету паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации.
Из вышеприведенных норм права следует, что обоснованность отказа в замене паспорта гражданина Российской Федерации по мотивам отсутствия гражданства Российской Федерации должна подтверждаться мотивированным заключением и решением о признании паспорта выданным в нарушение установленного порядка.
Как видно из рассмотренных судами гражданских дел, в обоснование отказа миграционный орган, как правило, представляет заключение служебной проверки по факту необоснованной выдачи паспорта гражданина Российской Федерации. В заключении указывается, что руководитель миграционного органа в ходе проверки выявил отсутствие у лица гражданства, в результате чего «полагал бы паспорт признать недействительным, выданным в нарушение установленного порядка; разъяснить порядок оформления вида на жительство». Такой документ подлежит оценке по правилам статьи 79 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, с учетом того, что в постановляющей части данного документа не содержится ни выводов об отсутствии гражданства, ни определенного решения в отношении паспорта.
Например, районный суд города Казани отказал в удовлетворении заявления Г. об оспаривании отказа в замене паспорта гражданина Российской Федерации.
Судом было исследовано заключение служебной проверки по факту необоснованной выдачи Г. паспорта гражданина Российской Федерации. В результате проверки паспорт признан недействительным, выданным в нарушение установленного порядка и подлежащим изъятию в связи с отсутствием документов, подтверждающих ее регистрацию на территории Российской Федерации на момент вступления в силу Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 года № 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации». На этом основании суд пришел к выводу о том, что гражданство Г. в установленном законом порядке не приобреталось, при этом вопрос об обоснованности заключения судом не исследовался.
Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Татарстан от 21 июня 2012 года данное решение отменено, и принято новое решение о признании незаконным отказа Управления Федеральной миграционной службы по Республике Татарстан в замене паспорта. При этом суд апелляционной инстанции указал на необоснованность выводов заключения о недействительности паспорта.
Между тем не во всех случаях судом исследуется вопрос об обоснованности такого заключения.
Отказывая в удовлетворении требований З. о признании незаконным отказа в замене паспорта в связи с достижением 20-летнего возраста, городской суд Республики Татарстан не исследовал каких-либо материалов о признании паспорта выданным в нарушение установленного порядка, не приобщил к материалам дела соответствующее заключение, приняв во внимание лишь письменное сообщение отдела Управления Федеральной миграционной службы по Республике Татарстан в районе о недействительности паспорта и документально не подтвержденные доводы Управления Федеральной миграционной службы Республики об отсутствии гражданства Российской Федерации.
Подводя итог изучению дел об оспаривании отказов миграционного органа в замене паспорта гражданина Российской Федерации, необходимо отметить, что в силу статьи 42 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» документы, выданные в соответствии с ранее действовавшим законодательством о гражданстве Российской Федерации, сохраняют юридическую силу, если они оформлены надлежащим образом и считаются действительными на день вступленияв силу настоящего Федерального закона (1 июля 2002 года). Таким образом, паспорт считается документом, подтверждающим гражданство Российской Федерации, если миграционным органом не доказаны обстоятельства, влекущие недействительность либо изъятие паспорта.
Исходя из изложенного, при рассмотрении вопроса о законности отказа в замене паспорта следует установить: принималось ли миграционным органом решение о признании паспорта выданным в нарушение установленного порядка, признавался ли паспорт недействительным. При отсутствии такого решения отказ в замене паспорта не может быть признан законным. Если же решение было принято, необходимо проверить его обоснованность.
В случае если миграционным органом в качестве обоснования нарушения порядка выдачи паспорта приводятся доводы об отсутствии гражданства, целесообразно также исследовать мотивированное заключение, вынесенное миграционным органом по результатам соответствующей проверки. При этом обоснованность такого заключения, если приведенные в нем доводы послужили основанием для отказа в замене паспорта и в результате этого лицо становится лицом без гражданства, может быть предметом обсуждения, независимо от того, заявлялись ли самостоятельные требования о признании незаконным такого заключения.
В силу положений части первой статьи 249 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации обязанность по доказыванию законности и обоснованности решения о недействительности паспорта, а также заключения об отсутствии гражданства должна быть возложена на миграционный орган.
3.3 Дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц Федеральной миграционной службы, связанных с оформлением гражданства Российской Федерации
За изучаемый период споры, вытекающие из полномочий Федеральной миграционной службы по вопросам гражданства, являлись предметом судебного разбирательства в 12 случаях, что составляет 12,24% от общего количества дел данной категории. В рамках таких споров, как правило, заявляются требования о возложении на миграционный орган обязанности оформить гражданство Российской Федерации.
Удовлетворено лишь одно из поданных заявлений, в 5 случаях суд отказал в удовлетворении заявления. Производство по 5 делам прекращено в связи с отказом от иска, одно заявление оставлено без рассмотрения. В апелляционном порядке рассмотрено 2 дела (одно – по жалобе гражданина и одно – по жалобе миграционного органа), в обоих случаях решения оставлены без изменения.
При рассмотрении данной категории дел суды Республики Татарстан исходят из того, что в силу статьи 28 Федерального закона от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» полномочными органами, ведающими делами о гражданстве Российской Федерации, являются Президент Российской Федерации, федеральный органисполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции (Федеральная миграционная служба), и его территориальные органы, а также федеральный органисполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, и дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации.
Компетенция Федеральной миграционной службы по вопросам гражданства определена статьей 30 Федерального закона и включает полномочие по рассмотрению заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации, поданных лицами, проживающими на территории Российской Федерации.
Статьей 35 Федерального закона установлены порядок и сроки принятия решений по вопросам гражданства. Частью 5 данной статьи предусмотрено, что рассмотрение заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации, принятие решений о приеме в гражданство Российской Федерации и о выходе из гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке осуществляются в срок до шести месяцев со дня подачи заявления и всех необходимых документов, оформленных надлежащим образом.
Перечень документов, представляемых вместе с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации, установлен Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 года № 1325. Таким образом, обязанность по рассмотрению заявлений в установленный срок возникает с момента подачи заявления и полного пакета документов.
Как показывает практика, поводом для обращения в суд зачастую является незаконное, по мнению заявителя, бездействие миграционного органа, выразившееся в непринятии решения в установленный срок. В то же время суд, устанавливая обстоятельства, имеющие значение для дела, выясняет, что гражданином не представлен полный комплект документов, отвечающий требованиям вышеупомянутых нормативных актов.
В ряде случаев заявители, обратившись в суд в порядке главы 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, просят признать незаконным бездействие, выразившееся в уклонении от оформления гражданства, либо возложить обязанность выдать документ о гражданстве. При этом фактически ими ставится вопрос об определении или признании за ними гражданства Российской Федерации.
В таких случаях суды исходят из того, что решение вопросов о гражданстве относится к компетенции уполномоченных государственных органов и подлежит рассмотрению данными органами. Установив, что заявитель не обращался в органы Федеральной миграционной службы с надлежаще оформленным заявлением и комплектом документов, суды отказывают в удовлетворении заявления.
Так, в одном из рассмотренных заявлений ставится вопрос о признании гражданства Российской Федерации и о возложении на Управление Федеральной миграционной службы по Республике Татарстан обязанности совершить действия по оформлению документов о гражданстве Российской Федерации в отношении И.
Районный суд города Казани, исследовав документы, представленные заявителем в подразделение Федеральной миграционной службы, пришел к выводу о том, что заявление не было надлежащим образом оформлено, не представлены все документы, установленные перечнем. На основании этого суд отказал в удовлетворении заявления И. Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Татарстан от 30 июля 2012 года решение суда оставлено без изменения.
При рассмотрении вопроса о законности действий (бездействия) миграционного органа в рамках исполнения государственной функции по приобретению гражданства Российской Федерации необходимо обратить внимание на следующие обстоятельства.
Административным регламентом исполнения Федеральной миграционной службой государственной функции по осуществлению полномочий в сфере реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации, утвержденным приказом Федеральной миграционной службы от 19 марта 2008 года № 64, установлена административная процедура, которая предполагает предварительную проверку пакета документов на предмет их готовности.
Так, пунктами 16, 16.1 Административного регламента после представления заявителем пакета документов по результатам устной консультации должностное лицо принимает решение о готовности пакета документов для начала рассмотрения и проведения проверочных мероприятий либо о необходимости дальнейшего сбора документов и (или) корректировки их заполнения, о чем сообщает заявителю в ходе текущего приема документов.
В случае готовности пакета документов должностное лицо принимает заявление в порядке пункта 34Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 года № 1325.
Согласно пункту 34 Положения при приеме заявления к рассмотрению должностное лицо проверяет документы, предусмотренные пунктом 4Положения, правильность оформления заявления и представляемых вместе с ним документов, их соответствие конкретным основаниям приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации, а также наличие всех необходимых документов.
То есть, в случае, когда документы приняты миграционным органом в работу, его ссылки на ненадлежащее оформление заявления или непредставление того или иного документа должны быть рассмотрены с учетом его обязанности проверять комплектность документов и правильность оформление заявления на стадии приема документов.
В отдельных случаях предметом оспаривания выступают действия органов и должностных лиц Федеральной миграционной службы, связанные с рассмотрением документов, представленных для оформления гражданства.
Иностранный гражданин М. обратился в суд с заявлением об оспаривании решения Управления Федеральной миграционной службы по Республике Татарстан об отклонении его заявления о приобретении гражданства Российской Федерации. Решение миграционного органа мотивировано тем, что заявителем сообщены ложные сведения: не указаны сведения об одном из случаев въезда в Российскую Федерацию.
Районный суд города Казани удовлетворил заявление и возложил на миграционный орган обязанность принять документы для оформления гражданства Российской Федерации, поскольку сведения о въезде в Российскую Федерации содержатся в представленных документах в виде штампа в паспорте о въезде в Российскую Федерацию.
С таким выводом согласилась судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Татарстан, указав в апелляционном определении от 2 июля 2012 года, что объем сведений, представляемых заявителем, содержится не только в заявлении, но и в других представленных им документах.
3.4 Дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц Федеральной миграционной службы, связанных с выдачей иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию
Предметом оспаривания по данной категории дел являются решения органов Федеральной миграционной службы и их должностных лиц об отказе в выдаче иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию. За изучаемый период судами Республики Татарстан рассмотрено 9 заявлений (9,18%), из них 5 заявлений судом удовлетворены, в удовлетворении 4 заявлений отказано.
5 решений обжаловано миграционным органом, на 2 решения апелляционные жалобы поданы заявителями. Из 7 обжалованных решений отменено одно по апелляционной жалобе Управления Федеральной миграционной службы по Республике Татарстан.
Данная сфера правоотношений на сегодняшний день урегулирована нормами Федерального закона от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ«О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (далее – Федеральный закон), Административного регламента Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче приглашений на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, утвержденного приказом Федеральной миграционной службы от 6 июня 2008 года № 142.
В большинстве случаев в суд обращаются граждане Российской Федерации, связанные семейными отношениями с иностранными гражданами, оспаривая решение об отказе в выдаче приглашения на въезд в Российскую Федерацию, вынесенное на основании пункта 4 статьи 26 Федерального закона.
Согласно данной норме въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства, может быть не разрешен в случае, если иностранный гражданин или лицо без гражданства два и более раза в течение трех лет привлекались к административной ответственности в соответствии с законодательствомРоссийской Федерации за совершение административного правонарушения на территории Российской Федерации, за исключением случаев, когда федеральным законом предусмотрен запрет на въезд в Российскую Федерацию иностранного гражданина или лица без гражданства после однократного совершения ими административного правонарушения.
Предоставляя миграционному органу право не разрешать въезд в Российскую Федерацию по данному основанию, закон не устанавливает исключений по каким-либо признакам. Следовательно, данная норма распространяется на все случаи привлечения к административной ответственности, независимо от объекта правонарушения, степени его тяжести и других обстоятельств.
Подзаконные акты, которыми руководствуется миграционный орган при принятии решений – Правила оформления приглашений на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 8 октября 2007 года № 655 (действовали до 26 июня 2012 года), Административный регламент Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче приглашений на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, утвержденный приказом Федеральной миграционной службы от 6 июня 2008 года № 142 (далее – Административный регламент), предписывают, что при наличии сведений об административных правонарушениях приглашение не оформляется.
В то же время решения миграционного органа об отказе в выдаче приглашения на въезд в Российскую Федерацию по данному основанию в ряде случаев признаются судом незаконными и отменяются по мотивам незначительности правонарушений, не представляющих угрозы для Российской Федерации.
В связи с этим необходимо отметить, что норма пункта 4 статьи 26 Федерального закона не является императивной, но и не содержит перечня случаев, в который ее можно не применять. Такое положение необоснованно расширяет дискреционные полномочия правоприменителя, позволяя ему толковать данную норму по своему усмотрению. Судебная практика по данному вопросу различна и зачастую противоречива.
В качестве примеров можно привести следующие гражданские дела, рассмотренные районным судом города Казани в первом полугодии 2012 года.
В одном случае суд отказал в удовлетворении требований гражданина Республики Турция К. о признании незаконным отказа Управления Федеральной миграционной службы по Республики Татарстан в выдаче приглашения на въезд в Российскую Федерацию. Решение миграционного органа было основано на положениях пункта 4 статьи 26 Федерального закона, так как гражданин совершил два административных правонарушения. При оценке законности оспариваемого решения суд учел, что совершенные правонарушения непосредственно связаны с обеспечением режима пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерацию. Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 16 июля 2012 года решение оставлено без изменения.
В другом случае тот же суд удовлетворил требования общества с ограниченной ответственностью и гражданина Республики Турция К. об отмене решения Управления Федеральной миграционной службы по Республике Татарстан, которым отказано в выдаче приглашения на въезд в Российскую Федерацию гражданину Турции, и о возложении обязанности выдать приглашение. Отказ миграционного органа также основан на нормах пункта 4 статьи 26 Федерального закона, поскольку К. в течение трех лет трижды привлекался к административной ответственности. Решение суда мотивировано тем, что совершенные правонарушения являются незначительными и не создают угрозы Российской Федерации.
Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Татарстан от 12 марта 2012 года решение суда отменено, и принято новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. Суд апелляционной инстанции исходил из того, что закон не содержит исключений по признаку незначительности или объектов правонарушения, подзаконные акты прямо предписывают не оформлять приглашение при наличии оснований, предусмотренных статьей 26 Федерального закона, а доказательств нарушения прав К., охраняемых нормами международного права, суду не представлено. В связи с этим судебная коллегия пришла к выводу о правомерности оспариваемого решения.
В связи с этим следует отметить, что правовым основанием для применения пункта 4 статьи 26 Федерального закона является факт совершения лицом двух и более административных правонарушений на территории Российской Федерации. Исключение законом установлено лишь в отношении случаев, когда федеральным законом предусмотрен запрет на въезд в Российскую Федерацию иностранного гражданина или лица без гражданства после однократного совершения ими административного правонарушения. При этом правонарушения не дифференцированы по признаку незначительности или объекта правонарушения и возможности такой дифференциации при рассмотрении дел в порядке гражданского судопроизводства не предполагается.
Проблемным вопросом при рассмотрении дел об оспаривании отказов в выдаче приглашения на въезд по мотивам привлечения лица к административной ответственности также является вопрос о том, применяются ли в данном случае правила статьи 4.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Согласно данной статье лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания.
Рассматривая заявление гражданина Республики Турция Чалы Охран и общества с ограниченной ответственностью об оспаривании отказа Управления Федеральной миграционной службы по Республике Татарстан в выдаче приглашения на въезд Ч. в Российскую Федерацию, районный суд города Казани не принял во внимание доводы об истечении срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию. При этом суд руководствовался специальной нормой пункта 4 статьи 26 Федерального закона, установившего в качестве юридически значимых обстоятельств факты привлечения к административной ответственности два и более раз в течение трех лет. Прямо устанавливая такой срок, федеральное законодательство не привязывает его к сроку, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию, следовательно, не предполагает применения в этом случае норм статьи 4.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
При рассмотрении дел об оспаривании отказа в выдаче приглашения на въезд по основанию, предусмотренному пунктом 4 статьи 26 Федерального закона, судами также исследуется вопрос о том, не нарушаются ли отказом миграционного органа права граждан, гарантированные нормами международного права (например, положениями статьи 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, статьи 10 Конвенции о правах ребенка) или общепризнанные принципы международного права. При установлении таких обстоятельств вывод о незаконности решения миграционного органа следует из нарушения этих норм и принципов.
В тех случаях, когда отказом в выдаче приглашения на въезд в Российскую Федерацию нарушаются права граждан на семейную жизнь и права несовершеннолетних детей на общение с родителями, суды непосредственно применяют нормы международного права. В частности, статья 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года, пункт 3 статьи 16 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года, предусматривает, что семья – естественная и основная ячейка общества – имеет право на защиту со стороны общества и государства, и каждый человек имеет право на уважение его личной и семейной жизни.
Данная позиция соотносится с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, обосновывающей возможность дифференциации публично-правовой ответственности необходимостью соблюдения общепризнанных принципов и норм международного права, гарантирующих уважение личной и семейной жизни, права ребенка на общение с родителями. Так, из определения Конституционного Суда Российской Федерации от 2 марта 2006 года №55-О «По жалобе гражданина Грузии Тодуа Кахабера на нарушение его конституционных прав пунктом 7 статьи 7 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» следует, что, оценивая нарушение тех или иных правил пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации как противоправное деяние, а именно, как административный проступок, и, следовательно, требующее применения мер государственного принуждения, в том числе в виде высылки за пределы Российской Федерации, отказа в выдаче разрешения на временное пребывание или аннулирования ранее выданного разрешения, уполномоченные органы исполнительной власти и суды обязаны соблюдать вытекающие из Конституции Российской Федерации требования справедливости и соразмерности, которые, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают дифференциацию публично-правовой ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обуславливающих индивидуализацию при применении взыскания.
Европейский суд по правам человека в своих решениях неоднократно приводил доводы о том, что Конвенция о защите прав человека и основных свобод, подтверждая право государств-участников в силу установленных принципов международного права контролировать въезд в страну, проживание в ней и высылку лиц, не являющихся гражданами этой страны, не гарантирует иностранным гражданам права въезжать в определенную страну или проживать на ее территории и не быть высланными и что лежащая на государствах-участниках ответственность за обеспечение публичного порядка обязывает их контролировать въезд в страну, однако подобные решения, поскольку они могут нарушить право на уважение личной и семейной жизни, охраняемое в демократическом обществе статьей 8 Конвенции, должны быть оправданы крайней социальной необходимостью и соответствовать правомерной цели.
Например, районным судом города Казани удовлетворено заявление Г.О.И. об оспаривании отказа Управления Федеральной миграционной службы по Республике Татарстан в выдаче приглашения на въезд в Российскую Федерацию гражданина Грузии Г.Г.Р., который в течение трех лет четыре раза привлекался к административной ответственности: трижды – за совершение правонарушений в области дорожного движения, один раз – за совершение правонарушения в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации. Суд возложил на миграционный орган обязанность выдать приглашение на въезд, при этом исходил из того, что заявитель состоит в зарегистрированном браке с Г.Г.Р., они имеют несовершеннолетнего ребенка, который находится на территории Грузии. Отказ в выдаче приглашения влияет на целостность семьи заявителя, препятствует возвращению ребенка на родину и общению матери с сыном. Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Татарстан от 22 марта 2012 года данное решение оставлено без изменения.
Однако, несмотря на то, что обязанность по доказыванию законности оспариваемых решений возложена на орган, принявший такое решение, если заявитель ссылается на нарушение его семейных прав, он должен доказать как наличие семейных отношений, так и факт нарушения его прав.
Так, районным судом города Казани отказано в удовлетворении заявления Х. об оспаривании отказа в выдаче приглашения на въезд в Российскую Федерацию гражданина Республики Турции А., совершившего четыре административных правонарушения в течение трех лет. При этом судом рассмотрены доводы заявителя о наличии семейных отношений и несовершеннолетних детей, однако на момент вынесения решения суда данные доводы не были подтверждены допустимыми доказательствами. Брак между Х. и А. не был зарегистрирован, в свидетельствах о рождении детей отсутствовали сведения об отце.
Данное решение было обжаловано в апелляционном порядке, и к жалобе приложены доказательства отцовства А. в отношении несовершеннолетних детей Х. (свидетельства об установлении отцовства и свидетельства о рождении детей с указанием данного гражданина в качестве отца детей, которые были оформлены после принятия судом решения). Однако суд апелляционной инстанции не усмотрел оснований для отмены решении суда, поскольку предметом оценки в данном деле была законность решения миграционного органа, а заявитель при обращении в этот орган не представила документов, которые могли бы повлиять на принятие решения, равно как не представила их суду первой инстанции. Решение суда оставлено без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Татарстан от 3 мая 2012 года.
Вместе с тем необходимо отметить, что наличие семейных отношений и несовершеннолетних детей на территории Российской Федерации не влечет за собой обязанности миграционного органа выдать приглашение на въезд в Российскую Федерацию, равно как и не является безусловным основанием для признания незаконным отказа в выдаче приглашения. Принцип дифференциации публично-правовой ответственности и индивидуализации мер взыскания при ее применении, обоснованный правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, предполагает также и защиту интересов государства от злоупотребления субъективными правами.
Так, оценивая обстоятельства, влияющие на принятие решения об отказе в выдаче приглашения на въезд, необходимо принимать во внимание, что совершая административные правонарушения, иностранный гражданин должен осознавать возникновение таких последствий, как отказ в выдаче разрешения на въезд в Российскую Федерацию. Многократным совершением административных правонарушений и личной безответственностью он сам создает угрозу целостности своей семьи и препятствия для участия в воспитании ребенка.
Наличие семейных отношений на территории Российской Федерации не освобождает лицо от обязанности соблюдать установленные правовые нормы. Многократное совершение иностранным гражданином административных правонарушений свидетельствует об игнорировании им требований российского законодательства, неуважительном отношении к праву и требует принятия адекватных мер государственного реагирования. Необходимо принимать во внимание, что правовые последствия отказа в оформлении приглашения на въезд в таких случаях обусловлены не столько ограничениями со стороны государственного органа, сколько неправомерными действиями самого гражданина, нарушающего требования законодательства Российской Федерации.
Из вышеизложенного можно сделать вывод о том, что при рассмотрении дел об оспаривании отказа миграционного органа в выдаче приглашения на въезд в Российскую Федерацию иностранного гражданина со ссылкой на пункт 4 статьи 26 Федерального закона от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ«О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» суды, исходя из требований справедливости и соразмерности, учитывают существенные обстоятельства, обуславливающие индивидуализацию при применении диспозитивных положений данной нормы. Суды также принимают меры к недопущению нарушения прав граждан Российской Федерации и иностранных граждан на уважение личной и семейной жизни, на участие в воспитании несовершеннолетних детей, а также прав детей на общение с родителями.
Вместе с тем вопрос о соотношении угрозы нарушения таких прав и необходимости применения пункта 4 статьи 26 Федерального закона должен исследоваться и с точки зрения возможного злоупотребления правом со стороны иностранных граждан, о чем свидетельствует, в частности, многократность привлечения к административной ответственности.
3.5 Дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц миграционной службы, связанных с выдачей иностранным гражданам разрешений на временное проживание в Российской Федерации, вида на жительство в Российской Федерации.
За изучаемый период судами Республики Татарстан рассмотрено 18 дел, связанных с реализацией полномочий Федеральной миграционной службы по выдаче разрешений на временное проживание в Российской Федерации и вида на жительство в Российской Федерации (18,36%). По результатам рассмотрения удовлетворено 7 заявлений. В удовлетворении 10 заявлений отказано. Одно заявление оставлено без рассмотрения в связи с вторичной неявкой заявителя.
В 7 заявлениях оспариваются решения Миграционного органа об аннулировании разрешения на временное проживание, решения об отказе в предоставлении разрешения были оспорены в 6 случаях. 3 дела рассмотрены по заявлениям о признании незаконным отказа в выдаче вида на жительство в Российской Федерации. В одном случае предметом оспаривания явилось бездействие Управления Федеральной миграционной службы по Республике Татарстан, не принявшего документы для оформления разрешения. В одном случае ставился вопрос о внесении исправлений в виде на жительство.
Судом второй инстанции рассмотрены 7 дел, из них 2 – по жалобе гражданина, 5 – по жалобе миграционного органа. 6 решений оставлено без изменения, одно решение отменено по жалобе Управления Федеральной миграционной службы по Республики Татарстан с принятием нового решения об отказе в удовлетворении требований заявителя.
Основания и порядок выдачи разрешения на временное проживание в Российской Федерации, вида на жительство в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон). Процедура совершения данных действий урегулирована Административным регламентом по предоставлению Федеральной миграционной службой государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации, утвержденным приказом Федеральной миграционной службы от 29 февраля 2008 года № 40, Административным регламентом по предоставлению Федеральной миграционной службой государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в Российской Федерации, утвержденным приказом Федеральной миграционной службы от 29 февраля 2008 года № 41.
Предметом оспаривания в большинстве случаев явились решения миграционного органа об отказе в предоставлении разрешения на временное проживание либо об аннулировании такого разрешения, а также решения об отказе в представлении вида на жительство. Основаниями для принятия таких решений послужили, в основном, положения пунктов 4, 6, 7 статьи 7, а также пунктов 4 и 7 статьи 9 Федерального закона, а именно:
представление поддельных или подложных документов либо сообщение о себе заведомо ложных сведений;
наличие непогашенной или неснятой судимости за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления на территории Российской Федерации либо за ее пределами, признаваемого таковым в соответствии с федеральным законом;
неоднократное (два и более раза) в течение одного года привлечение к административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в части обеспечения режима пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации.
Необходимо подчеркнуть, что в отличие от вышерассмотренной категории дел, связанных с выдачей приглашения на въезд в Российскую Федерацию, основанием для отказа в предоставлении разрешения на временное проживание является неоднократное привлечение к административной ответственности в течение одного года за определенные правонарушения, а именно:
за нарушение законодательства Российской Федерации в части обеспечения режима пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации;
за правонарушение, связанное с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, а также их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры.
При рассмотрении вопроса о законности решений об отказе, мотивированных привлечением к административной ответственности, суды также применяют дифференцированный подход и оценивают адекватность такой меры государственного реагирования в соотношении с тяжестью содеянного, размером и характером причиненного ущерба, степенью вины правонарушителя и иными существенными обстоятельствами.
Так, городской суд Республики Татарстан, рассмотрев заявление гражданина Республики Азербайджан Т., дважды привлеченного к административной ответственности за нарушение правил въезда в Российскую Федерацию, пришел к выводу о том, что оспариваемое решение об аннулировании разрешения на временное проживание не отвечает целям справедливости и соразмерности. При этом суд принял во внимание семейное положение заявителя (наличие зарегистрированного брака с гражданкой Российской Федерации), в связи с чем признал оспариваемое решение незаконным, нарушающим право на уважение личной и семейной жизни Т. Данное решение оставлено без изменения кассационным определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Татарстан от 25 августа 2011 года.
В другом случае городской суд Республики Татарстан отказал в удовлетворении аналогичного заявления гражданина Украины Б. об оспаривании отказа в выдаче разрешения на временное проживание. Суд не посчитал довод о наличии у заявителя несовершеннолетнего ребенка достаточным основанием для признания незаконным решения миграционного органа, поскольку заявитель не указал этот факт в заявлении о выдаче разрешения на временное проживание. Кроме того, суд пришел к выводу о том, что право ребенка на совместное проживание с родителями не нарушается, так как заявитель имеет право находиться на территории Российской Федерации без регистрации в течение 90 суток после каждого пересечения границы.
Во многих случаях причиной отказа в предоставлении разрешения на временное проживание, вида на жительство в Российской Федерации, либо аннулирования таких документов послужило представление поддельных или подложных документов либо сообщение о себе заведомо ложных сведений.
Факт поддельности или подложности документов устанавливается по результатам проверочных мероприятий путем направления запросов, назначения экспертиз.
Гражданами Грузии З.М.С., З.Г.Б., З.А.Б. оспорены решения Управления Федеральной миграционной службы в Республике Татарстан об аннулировании разрешений на временное проживание. Такие решения были обоснованы тем, что заявителями представлены подложные справки об отсутствии гражданства Грузии, подписанные от имени Секции интересов Грузии Посольства Швейцарии в Российской Федерации вице-консулом. При рассмотрении дела районным судом города Казани установлен факт подложности данной справки, так как в ответ на запрос Управления Федеральной миграционной службы в Республике Татарстан поступил ответ из этого же органа за подписью консула, которым опровергнут факт выдачи таких справок заявителям. Исходя из этого, суд отказал в удовлетворении заявлений. Решение суда оставлено без изменения судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации (кассационное определение от 12 января 2012 года).
Однако не во всех случаях факт подложности документов находит подтверждение в судебном заседании.
Так, в одном из рассмотренных случаев, основанием для аннулирования разрешения на временное проживание гражданина Республики Таджикистан Б. послужил факт подделки штампов пересечения государственной границы Российской Федерации, выявленный в ходе проверки документов на мультимедийном детекторе. Поскольку при повторной проверке, проведенной по инициативе суда, данные сведения были опровергнуты, районный суд города Казани удовлетворил требование Б. о признании незаконным решения об аннулировании разрешении на временное проживание. Решение оставлено без изменений апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Татарстан от 21 июня 2012 года.
Что касается сообщения гражданином заведомо ложных сведений о себе, данный факт также подлежит доказыванию и оценке в судебном заседании. Как правило, под сообщением заведомо ложных сведений о себе понимается как искажение сведений, так и отсутствие каких-либо сведений в заявлении о выдаче разрешения на временное проживание, вида на жительство.
Гражданке Социалистической Республики Вьетнам Н. отказано в выдаче разрешения на временное проживание в Российской Федерации, так как ею сообщены заведомо ложные сведения о трудовой деятельности. В заявлении, поданном в миграционный орган, она указала, что в период с 2006 по 2010 год являлась домохозяйкой, в то время как осуществляла трудовую деятельность в организациях города Москвы, на что ей были выданы соответствующие разрешения.
Городским судом Республики Татарстан заявление об оспаривании данного отказа было удовлетворено. При этом суд принял во внимание недостаточное знание заявителем русского языка и отсутствие умысла в искажении данных о себе, а также интересы семьи заявителя, так как супруг и несовершеннолетний ребенок заявителя являются гражданами Российской Федерации и проживают в Российской Федерации.
Данное решение отменено кассационным определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Татарстан от 11 апреля 2011 года и принято новое решение об отказе в удовлетворении требований Н. Суд кассационной инстанции указал, что обязанность обеспечить надлежащее заполнение установленных форм заявления и подготовку необходимого пакета документов возложена на заявителя. Кроме того, заявителю предоставлена возможность получать индивидуальные безвозмездные устные консультации о порядке предоставления данной государственной услуги. Неверно указав сведения о своей трудовой деятельности, заявитель сообщила заведомо ложные сведения о себе. Таким образом, у суда первой инстанции не имелось оснований для признания незаконным решения миграционного органа об отказе в выдаче разрешения на временное проживание.
В другом случае основанием для отказа в выдаче вида на жительство гражданину Афганистана М. послужило то обстоятельство, что он не указал в соответствующей графе заявления сведений об одном из фактов привлечения его к административной ответственности. Такое решение миграционного органа было обжаловано в районный суд города Казани, который отказал в удовлетворении заявления. При этом суд указал, что заявитель знал о привлечении его к административной ответственности и сокрытие данного факта является сообщением заведомо ложных сведений. Решение суда оставлено без изменений апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Татарстан от 2 апреля 2012 года.
В то же время необходимо отметить, что суд не всегда соглашается с оценкой фактора заведомой ложности сведений, которая дается миграционным органом при рассмотрении документов. Если миграционным органом оценивается, в основном, формальное несоответствие указанных в анкете сведений имеющимся данным, то суд входит в обсуждение обстоятельств, при которых было допущено такое несоответствие.
Так, районным судом города Казани удовлетворено заявление гражданина Афганистана Ф. об оспаривании отказа в выдаче вида на жительство в Российской Федерации, вынесенного по тем же мотивам, а именно в связи с неуказанием факта привлечения к административной ответственности. Решение суда оставлено без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Татарстан от 12 марта 2012 года. Суд апелляционной инстанции принял во внимание установленные судом факты того, что заявление заполнялось гражданином при помощи сотрудника Управления Федеральной миграционной службы по Республике Татарстан, который пояснил, что необходимо указать лишь те правонарушения, которые рассматривались в суде и за которые он был подвергнут выдворению. Таким образом, Ф. при подаче заявления был введен в заблуждение относительно объема предоставляемых сведений, что не может быть признано сообщением заведомо ложных сведений.
В другом случае районный суд города Казани удовлетворил требования гражданина Армении Б. о признании незаконным отказа в выдаче вида на жительство в Российской Федерации. Причиной отказа послужило несообщение гражданином факта привлечения к административной ответственности в 2009 году. В решении суд указал, что на момент подачи Б. заявления о выдаче вида на жительство истек срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию. С такой позицией согласилась судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Татарстан, оставив данное решение без изменения (кассационное определение от 5 мая 2011 года).
Следует отметить, что вопрос о применении срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию, на сегодняшний день не находит однозначного ответа в материалах судебной практики.
Однако, если исходить из формулировки вопроса пункта 19 установленной формы заявления о выдаче вида на жительство, его целью является выявление фактов привлечения к административной ответственности, а не того обстоятельства, считается ли гражданин подвергнутым административному наказанию в настоящее время. Вопрос сформулирован следующим образом: «привлекались ли к административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в части обеспечения режима пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации (если да, то сколько раз и когда)», что предполагает указание в ответе на все случаи привлечения к административной ответственности.
Таким образом, при рассмотрении дел об оспаривании принимаемых миграционным органом решений об отказе в выдаче разрешения на временное проживание, вида на жительство, либо об аннулировании таких документов, суды Республики Татарстан исследуют не только формальную сторону вопроса, но и все имеющие значения для дела обстоятельства, следуя принципам соразмерности и справедливости, обеспечивая баланс частных и публичных интересов.
Заключительные положения
Как видно из проведенного анализа дел, рассмотренных судами Республики Татарстан за 2011 год и первое полугодие 2012 года, на суды возложена непростая задача: с одной стороны – необходимость обеспечения интересов государства, с другой стороны – недопущение нарушения прав личности. Миграционное законодательство, к сожалению, не дает однозначных ответов на многие возникающие в судебной практике вопросы.
Тем не менее, правовые позиции, выработанные судами Республики Татарстан, Верховным Судом Республики Татарстан при рассмотрении конкретных дел, позволяют выполнять поставленные перед судом задачи – защиту нарушенных прав, свобод и интересов граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства при их взаимодействии с органами и должностными лицами Федеральной миграционной службы, а также защиту прав и интересов Российской Федерации в части обеспечения режима пребывания на ее территории иностранных граждан.
Судебная коллегия по административным делам
Верховного Суда Республики Татарстан
Последнее обновление: 25 марта 2020 г., 12:54